Reequilíbrio econômico-financeiro

Todo contrato de concessão nasce de uma equação. De um lado estão os encargos assumidos pela concessionária: investimentos, obras, operação e manutenção do serviço. De outro está a remuneração projetada para custeá-los e remunerar o capital investido ao longo de décadas. O equilíbrio econômico-financeiro é a relação entre esses dois lados, fixada na proposta. Quando um evento que não é risco da concessionária rompe essa relação, surge o direito à recomposição. Este artigo explica quando esse direito existe, o que precisa ser demonstrado e quais caminhos estão disponíveis.

resposta curta

A concessionária tem direito ao reequilíbrio quando um evento alocado ao poder concedente, ou alheio à sua responsabilidade, altera a equação da proposta. A matriz de riscos é o ponto de partida: riscos assumidos pela concessionária, como a álea ordinária do negócio, não geram recomposição. O pedido exige provar o evento, o nexo e o valor do impacto (CF, art. 37, XXI; Lei 8.987/1995, arts. 9º e 10; Lei 14.133/2021, arts. 103 e 186).

atenção

Cada concessão tem regras próprias no edital, no contrato e nas normas do regulador, e elas definem eventos, prazos, procedimento e metodologia de cálculo. As leis citadas aqui são o pano de fundo; a resposta para um caso concreto começa pelo contrato.

A base legal do reequilíbrio

O direito ao reequilíbrio tem fundamento constitucional. O art. 37, XXI, da Constituição determina que os contratos tenham cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta.

Nas concessões de serviço público, a Lei 8.987/1995 desenvolve essa garantia:

a tarifa é fixada pela proposta vencedora e preservada pelas regras de revisão da lei, do edital e do contrato (art. 9º);
os contratos podem prever mecanismos de revisão das tarifas para manter o equilíbrio (art. 9º, § 2º);
a criação, alteração ou extinção de tributos ou encargos legais depois da proposta, comprovado o impacto, implica revisão da tarifa, para mais ou para menos, salvo os impostos sobre a renda (art. 9º, § 3º);
havendo alteração unilateral que afete o equilíbrio, o poder concedente deve restabelecê-lo ao mesmo tempo em que altera o contrato (art. 9º, § 4º);
atendidas as condições do contrato, considera-se mantido o equilíbrio (art. 10).

Nas parcerias público-privadas, a Lei 11.079/2004 exige que o contrato preveja a repartição de riscos, inclusive caso fortuito, força maior, fato do príncipe e álea econômica extraordinária (art. 5º, III). E a Lei 14.133/2021 se aplica subsidiariamente às concessões e às PPPs (art. 186), com regras importantes sobre a matriz de riscos.

Reajuste, revisão e reequilíbrio não são sinônimos

A confusão entre esses três institutos é uma fonte comum de pedidos mal formulados.

Reajuste é a atualização periódica da tarifa ou do preço por um índice previsto no contrato. Recompõe a inflação e não exige demonstrar desequilíbrio. Nas PPPs, as cláusulas de atualização automática são aplicadas sem homologação, salvo rejeição fundamentada publicada em até 15 dias da fatura (Lei 11.079/2004, art. 5º, § 1º).
Revisão é o procedimento que reavalia a equação diante de eventos que a alteraram. Pode ser ordinária, em ciclos previstos no contrato, ou extraordinária, provocada por evento específico.
Reequilíbrio é o resultado da revisão: a efetiva recomposição da equação.

Quem pede reajuste aplica uma fórmula. Quem pede reequilíbrio precisa provar o evento, o enquadramento, o nexo e o valor. Saber em qual terreno o pedido está é o primeiro passo. Em contratos administrativos comuns, a Lei 14.133/2021 também prevê reajuste, repactuação e reequilíbrio: veja licitações e contratos administrativos.

A matriz de riscos define quem suporta cada evento

Os contratos de concessão podem conter, e nas PPPs devem conter, uma matriz de riscos, que distribui entre as partes os eventos capazes de afetar a execução: demanda, construção, licenciamento ambiental, câmbio, desapropriações e outros. Cada risco é atribuído à concessionária, ao poder concedente ou compartilhado.

A Lei 14.133/2021 deu peso legal expresso a essa alocação. A matriz define o equilíbrio inicial do contrato em relação a eventos posteriores e deve ser observada na solução dos pedidos (art. 103, § 4º). Atendidas as condições do contrato e da matriz, considera-se mantido o equilíbrio, e as partes renunciam aos pedidos de restabelecimento relacionados aos riscos que assumiram. As exceções são as alterações unilaterais da Administração e a mudança, por lei posterior, dos tributos pagos pelo contratado em razão do contrato (art. 103, § 5º).

Na prática, se o evento foi atribuído à concessionária, em regra não há recomposição, ainda que o prejuízo seja grande. A concessionária que assumiu o risco de demanda precificou esse risco na proposta. O inverso também vale: eventos alocados ao poder concedente, quando ocorrem, geram direito à recomposição.

Eventos que podem autorizar o pedido

Alteração unilateral do contrato. Novos investimentos, ampliação de escopo ou mudança das condições do serviço impostos pelo poder concedente exigem recomposição concomitante (Lei 8.987/1995, art. 9º, § 4º).
Tributos e encargos legais. Criação, alteração ou extinção depois da proposta, com impacto comprovado, levam à revisão da tarifa, para mais ou para menos, exceto impostos sobre a renda (art. 9º, § 3º).
Atos e omissões do próprio poder concedente. Atraso nas desapropriações ou nas licenças sob sua responsabilidade, por exemplo, quando a matriz os aloca a ele.
Força maior, caso fortuito, fato do príncipe e fatos imprevisíveis ou de consequências incalculáveis. A Lei 14.133/2021 admite o reequilíbrio nessas hipóteses, respeitada a repartição de riscos (art. 124, II, “d”). Crises econômicas excepcionais, pandemias e eventos climáticos extremos são discutidos nessa categoria, sempre com prova da imprevisibilidade ou das consequências e confronto com a matriz.

O que não autoriza o reequilíbrio

A álea ordinária do negócio, ou seja, as flutuações normais de custos, demanda e mercado, pertence à concessionária. Ineficiência operacional, erros de projeção da proposta e decisões empresariais também não se transferem ao poder concedente. O reequilíbrio protege a equação original; não garante lucro nem corrige propostas arriscadas.

O STJ aplicou essa lógica ao risco regulatório em 2026. Em uma concessão de geração de energia, a Segunda Turma entendeu que, num setor com evolução regulatória previsível, o risco regulatório integra a álea ordinária assumida pela concessionária, e que não há desequilíbrio quando a mudança decorre de álea ordinária atribuída ao empreendimento. A decisão reforça que o enquadramento do evento, e não o tamanho do prejuízo, é o que define o direito.

Um pedido frágil também tem custo: no processo de revisão, outros eventos podem entrar na conta. Nas concessões aeroportuárias federais, por exemplo, a ANAC pode considerar outros eventos alocados ao poder concedente além dos pedidos pela concessionária, e a revisão compensa tanto perdas quanto ganhos (Resolução ANAC 528/2019, arts. 2º e 5º).

Como demonstrar o desequilíbrio

O reconhecimento do direito é metade do problema. A outra metade é a prova. A concessionária precisa demonstrar três elementos encadeados:

O evento e seu enquadramento. O que aconteceu e por que ele é risco do poder concedente ou está fora da álea ordinária, segundo o contrato e a matriz.
O nexo causal. A ligação entre o evento e o impacto econômico, isolada de outros fatores que afetaram o desempenho do contrato.
A quantificação. O valor do desequilíbrio, calculado pela metodologia aplicável.

A metodologia depende do contrato e do regulador. Nas concessões aeroportuárias federais, por exemplo, a ANAC adota o fluxo de caixa marginal: um fluxo para cada evento, de modo que o valor presente líquido do evento fique nulo, e o pedido deve vir com relatório técnico ou laudo, planilha editável do fluxo e, quando houver obras, projeto básico (Resolução 528/2019). Outros contratos usam o plano de negócios original e suas premissas. Um pedido correto na tese pode ser rejeitado por usar o modelo econômico errado.

A prova do impacto não se presume. Em uma concessão rodoviária, o tribunal estadual negou a antecipação de tutela a uma concessionária que alegava desequilíbrio pela abolição de uma tarifa diferenciada, por falta de prova, inclusive técnica, do impacto, e o STJ manteve a decisão. Atas, ofícios, registros de fiscalização, cronogramas, medições e correspondências formam o lastro do nexo causal. O que não foi registrado na época dificilmente será reconstruído de forma convincente anos depois.

As vias para o pedido

Administrativa. O caminho natural é o pedido fundamentado ao poder concedente ou à agência reguladora, conforme o contrato, que pode prever procedimento de revisão extraordinária com ritos e prazos próprios. Mesmo quando se espera resistência, o processo administrativo bem instruído forma a prova e delimita a controvérsia.
Arbitral. A Lei 8.987/1995 admite mecanismos privados de solução de disputas, inclusive arbitragem no Brasil e em português (art. 23-A). Nos contratos federais de rodovias, ferrovias, aeroportos, portos e transporte aquaviário, a recomposição do equilíbrio é expressamente tratada como direito patrimonial disponível, arbitrável (Lei 13.448/2017, art. 31, § 4º; Decreto 10.025/2019, art. 2º). A via depende de cláusula compromissória ou de aditivo que a preveja.
Judicial. Adequada quando não há arbitragem pactuada, quando há urgência ou quando se discute a própria conduta da Administração no processamento do pedido.

A escolha e a ordem das vias consideram o contrato, o regulador, o histórico da relação e as demais pendências entre as partes. Um pedido de reequilíbrio raramente é a única discussão em um contrato de décadas.

As formas de recomposição

Reconhecido o desequilíbrio, a recomposição pode ser feita de formas diferentes, conforme o contrato e o regulador admitirem: revisão da tarifa, extensão do prazo da concessão, revisão do cronograma de investimentos, supressão ou adiamento de obrigações, pagamento direto pelo poder concedente ou combinação desses mecanismos.

A revisão da tarifa é a mais conhecida, mas transfere o custo ao usuário e esbarra na modicidade tarifária. A escolha também é uma decisão financeira, que envolve fluxo de caixa, financiamento e a relação com financiadores e acionistas.

Erros que enfraquecem pedidos legítimos

Pedir tarde, quando a documentação já se perdeu.
Pedir de forma genérica, sem isolar eventos e sem quantificação defensável.
Juntar eventos de natureza diferente em um único pedido, misturando fundamentos fortes e fracos.
Ignorar a matriz de riscos e pedir por eventos expressamente assumidos.
Tratar o pedido como episódio isolado, sem considerar as revisões ordinárias, a fiscalização e as demais pendências do contrato.

O que dizem os tribunais

STJ, Segunda TurmaAgInt nos EDcl no REsp 2.027.870/DF, Rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, j. 15/09/2026. Ementa no portal do STJ

Em concessão de geração de energia, com evolução regulatória previsível, o risco regulatório integra a álea ordinária assumida pela concessionária, e não há desequilíbrio quando a mudança decorre de álea ordinária atribuída ao empreendimento. Decisão orientativa.

STJ, Primeira TurmaREsp 884.732/RJ, Rel. Min. Luiz Fux, j. 12/06/2007. Ementa no portal do STJ

Mantida decisão que negou tutela antecipada a concessionária rodoviária por falta de prova, inclusive técnica, do impacto alegado. O STJ não reexaminou as provas. Decisão orientativa, sob a Lei 8.666/93.

O que fazer diante de um evento com potencial de desequilíbrio

Leia a matriz de riscos e as cláusulas de revisão. Identifique a quem o evento foi alocado e quais prazos e procedimentos o contrato exige, inclusive de notificação.
Notifique e registre. Comunique formalmente o evento ao poder concedente ou ao regulador e documente seus efeitos desde o início.
Isole o evento. Separe o impacto dele de outros fatores que afetaram o contrato.
Quantifique pela metodologia aplicável. Fluxo de caixa marginal, plano de negócios ou o método que o contrato e o regulador adotarem.
Escolha a via e a forma de recomposição. Considere o contrato, a cláusula arbitral, o regulador e o efeito financeiro de cada forma.

Perguntas frequentes

O que é reequilíbrio econômico-financeiro?

É a recomposição da relação entre os encargos assumidos pelo contratado e a remuneração prevista na proposta, quando um evento que não é risco dele altera essa relação. A Constituição manda manter as condições efetivas da proposta (art. 37, XXI), e a Lei 8.987/1995 prevê a revisão da tarifa para manter o equilíbrio (art. 9º).

Qual a diferença entre reajuste e reequilíbrio?

O reajuste atualiza periodicamente a tarifa ou o preço por um índice previsto no contrato e não exige prova de desequilíbrio. O reequilíbrio recompõe a equação do contrato depois de um evento específico e exige demonstrar o evento, o enquadramento na matriz de riscos, o nexo com o impacto e o valor do desequilíbrio.

A concessionária tem direito a reequilíbrio se a demanda ficou abaixo do previsto?

Depende da matriz de riscos. Se o contrato atribuiu o risco de demanda à concessionária, em regra não há reequilíbrio. A Lei 14.133/2021, aplicável subsidiariamente às concessões, considera mantido o equilíbrio quando atendidas as condições do contrato e da matriz, com renúncia aos pedidos sobre os riscos assumidos (art. 103, § 5º, e art. 186).

Criação de tributo dá direito a reequilíbrio na concessão?

Sim, como regra. Pela Lei 8.987/1995, a criação, alteração ou extinção de tributos ou encargos legais depois da proposta, comprovado o impacto, implica revisão da tarifa, para mais ou para menos. Os impostos sobre a renda ficam de fora (art. 9º, § 3º).

O pedido de reequilíbrio pode ir para arbitragem?

Sim, se o contrato tiver cláusula arbitral. A Lei 8.987/1995 admite mecanismos privados de solução de disputas, inclusive arbitragem (art. 23-A). Em contratos federais de transportes e portos, a lei e o decreto de arbitragem tratam a recomposição do equilíbrio como direito patrimonial disponível (Lei 13.448/2017, art. 31, § 4º; Decreto 10.025/2019, art. 2º).