Tomada de contas especial: o que é, como funciona e como a empresa contratada se defende

A tomada de contas especial é o processo que apura dano aos cofres públicos federais e cobra de volta o valor. Ela não alcança só servidores e gestores: a empresa contratada que tenha concorrido para o dano pode ser chamada a ressarcir, junto com o agente público. Este artigo explica quando o processo começa, como ele corre no órgão e no Tribunal de Contas da União (TCU), o que a empresa pode fazer em cada fase e como funciona a prescrição.

O que é tomada de contas especial

Pela norma do TCU, a tomada de contas especial é o “processo administrativo devidamente formalizado, com rito próprio, para apurar a responsabilidade por ocorrência de dano à administração pública federal”, com apuração dos fatos, quantificação do dano, identificação dos responsáveis e busca do ressarcimento (art. 2º da Instrução Normativa-TCU 98/2024).

O fundamento está na Constituição, que dá ao TCU a competência para julgar as contas de quem der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (art. 71, II). A Lei Orgânica do TCU obriga a autoridade a instaurar o processo, sob pena de responder solidariamente, quando houver (art. 8º da Lei 8.443/1992):

• omissão no dever de prestar contas;
• falta de comprovação da aplicação de recursos repassados pela União;
• desfalque ou desvio de dinheiro, bens ou valores públicos;
• qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário.

O processo também pode nascer no próprio TCU: se uma fiscalização encontrar dano, o Tribunal converte o processo em tomada de contas especial (art. 47 da Lei 8.443/1992).

A tomada de contas especial não é um processo de sanção como o das leis de licitações. O foco é recompor o dano. As sanções de impedimento e de declaração de inidoneidade aplicadas pelo órgão contratante correm em processo próprio, e a inidoneidade que o TCU pode aplicar exige fraude comprovada à licitação (art. 46 da Lei 8.443/1992).

Quando a empresa contratada responde

A jurisdição do TCU alcança “aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte dano ao Erário” (art. 5º, II, da Lei 8.443/1992), o que inclui particulares. Quando julga as contas irregulares por dano ou desvio, o Tribunal fixa a responsabilidade solidária (art. 16, § 2º):

• do agente público que praticou o ato irregular; e
• do terceiro que, como contratante ou parte interessada, “de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado”.

A IN-TCU 98/2024 reforça o ponto. O relatório da tomada de contas especial deve identificar e individualizar a conduta dos agentes públicos e dos “terceiros que, como contratados ou partes interessadas, de qualquer modo hajam concorrido para o cometimento do dano apurado ou dele tenham se beneficiado”, com o débito quantificado para cada um (art. 18, I, c e d). O ato que instaura o processo já deve indicar os supostos responsáveis, pessoas físicas e jurídicas, e a relação entre a conduta de cada um e o dano (art. 5º, parágrafo único).

Na prática, a empresa entra no processo quando a Administração aponta, por exemplo, pagamento por serviço que não foi prestado ou por valor acima do que era devido no contrato. A individualização da conduta é o primeiro ponto a examinar na defesa: a lei exige que o terceiro tenha concorrido para o dano, e não basta ter sido contratado.

Como funciona o processo: fase interna e fase no TCU

O processo tem duas fases. Na fase interna, o órgão onde ocorreu o dano apura os fatos e monta o processo. Na fase externa, o TCU cita os responsáveis e julga.

1. Medidas administrativas prévias

   Antes de instaurar, a autoridade adota medidas para caracterizar ou afastar o dano. É a primeira oportunidade de a empresa esclarecer os fatos ou pagar.

   IN-TCU 98/2024, art. 3º

2. Instauraçãoaté 360 dias

   Sem solução, a autoridade instaura a tomada de contas especial. Fora dos casos de omissão na prestação de contas (120 dias), o prazo máximo é de 360 dias da ciência do fato.

   IN-TCU 98/2024, art. 4º, § 1º

3. Relatório do tomador e controle interno

   O tomador de contas relata os fatos, identifica os responsáveis, quantifica o débito de cada um e emite parecer. Seguem o certificado de auditoria do controle interno e o pronunciamento do ministro da área.

   IN-TCU 98/2024, art. 18

4. Envio ao TCUaté 180 dias

   O processo deve chegar ao TCU em até 180 dias depois da instauração.

   IN-TCU 98/2024, art. 19

5. Citação no TCU15 dias

   Havendo débito, o responsável é citado para apresentar alegações de defesa ou recolher a quantia, ou ambos. Sem débito, a audiência pede razões de justificativa no mesmo prazo.

   Lei 8.443/1992, art. 12; Regimento Interno do TCU, art. 202

6. Julgamento

   As contas são julgadas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. Contas irregulares com débito levam à condenação ao ressarcimento, que pode vir com multa.

   Lei 8.443/1992, arts. 16 e 19

A instauração é dispensada, salvo determinação do TCU, quando o débito é inferior a R$ 120 mil ou quando se passaram mais de 10 anos entre a data provável do dano e a primeira notificação dos responsáveis (art. 6º da IN-TCU 98/2024). O limite de valor considera a soma dos débitos do mesmo responsável, e a dispensa não impede outras medidas de cobrança, inclusive o protesto. Depois de citados os responsáveis, o processo não é mais arquivado por causa do valor (art. 29, § 1º).

Pagar na fase interna: o recolhimento sem juros

Em qualquer estágio da fase interna, o responsável pode recolher o valor principal atualizado monetariamente, sem juros de mora (art. 22 da IN-TCU 98/2024). O pagamento gera quitação provisória, que se torna definitiva se o TCU reconhecer a boa-fé, concordar com o valor e não encontrar outras irregularidades. Nesse caso, as contas são julgadas regulares ou regulares com ressalva.

Se o TCU não reconhecer a boa-fé, o processo segue com citação e cobrança dos juros desde o fato. Quando há mais de um responsável solidário, o pagamento feito por um aproveita aos demais (art. 22, §§ 4º a 6º e 10).

Pagar não é sempre a melhor escolha. A decisão depende de a empresa reconhecer ou não o dano e de como o valor foi calculado. A norma do TCU admite quantificação por estimativa, desde que por meios confiáveis e em valor que não exceda o real (art. 14 da IN-TCU 98/2024), e o cálculo pode ser contestado.

A defesa no TCU

Havendo débito, o relator ou o Tribunal define a responsabilidade individual ou solidária e ordena a citação. O responsável tem 15 dias para apresentar alegações de defesa, recolher a quantia ou fazer as duas coisas (art. 12, II, da Lei 8.443/1992 e art. 202, II, do Regimento Interno). O prazo conta do recebimento da citação ou, se a empresa não for localizada, da publicação do edital (art. 30).

• Revelia: quem não atende à citação é considerado revel, e o processo prossegue (art. 12, § 3º).
• Boa-fé: na resposta à citação examina-se a boa-fé. Reconhecida, o pagamento do débito atualizado no prazo dado pelo Tribunal sana o processo, se não houver outra irregularidade (art. 12, § 2º, da lei e art. 202, § 2º, do Regimento).
• Defesa rejeitada: a empresa recebe novo e improrrogável prazo para recolher a quantia (art. 12, § 1º).

Na defesa, costumam ser discutidos a existência do dano, a forma de cálculo do débito, a conduta atribuída à empresa e o nexo entre essa conduta e o dano, a boa-fé e a prescrição.

O que acontece se a empresa for condenada

• Débito: condenação ao pagamento do valor atualizado, com juros de mora (art. 19 da Lei 8.443/1992).
• Multa: até cem por cento do valor atualizado do dano (art. 57).
• Título executivo: a decisão que imputa débito ou multa tem eficácia de título executivo (art. 71, § 3º, da Constituição e art. 24 da Lei 8.443/1992). Sem pagamento, a cobrança é feita na Justiça (art. 28, II).
• Arresto de bens: o TCU pode pedir as medidas necessárias ao arresto dos bens dos responsáveis condenados (art. 61).
• Cadastro de devedores: o órgão registra o débito nos cadastros de devedores e nos sistemas contábeis, com ciência ao responsável (art. 25 da IN-TCU 98/2024).
• Parcelamento: o Tribunal pode autorizar o pagamento parcelado em qualquer fase; a falta de uma parcela antecipa o saldo (art. 26 da Lei 8.443/1992).

Se, além do dano, houver fraude comprovada à licitação, o TCU pode declarar a inidoneidade da empresa por até 5 anos na Administração Pública Federal (art. 46). Essa sanção é registrada no CEIS. Os fatos também podem ser enviados ao Ministério Público para as ações civis e penais cabíveis (art. 16, § 3º), como a ação de improbidade administrativa.

Recursos contra a decisão do TCU

Recurso apresentado fora do prazo não é conhecido, salvo fatos novos, na forma do Regimento Interno (art. 32, parágrafo único). A empresa também pode levar ao Judiciário a discussão sobre a legalidade da decisão.

Prescrição na tomada de contas especial

O STF decidiu, em repercussão geral, que “é prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas” (Tema 899). O TCU regulamentou o tema na Resolução-TCU 344/2022, alterada pela Resolução-TCU 367/2024, que manda observar a Lei 9.873/1999 na forma aplicada pelo STF (art. 1º). As regras principais são:

• Prazo: as pretensões punitiva e de ressarcimento prescrevem em 5 anos (art. 2º). Se houver denúncia criminal recebida sobre os mesmos fatos, vale o prazo da lei penal (art. 3º).
• Início: conforme o caso, a data em que as contas deveriam ter sido prestadas, a data da prestação de contas, o recebimento de denúncia ou representação, o conhecimento da irregularidade ou do dano em fiscalização, ou o fim da irregularidade continuada (art. 4º).
• Interrupção: notificação, oitiva, citação ou audiência do responsável, qualquer ato inequívoco de apuração, tentativa de solução conciliatória e decisão condenatória recorrível. A cada interrupção, o prazo recomeça (art. 5º).
• Interrupção por comunicação só vale para quem a recebeu: a notificação ou citação interrompe a prescrição apenas em relação aos responsáveis destinatários (art. 5º, § 5º). Para a empresa, importa saber quando foi notificada pela primeira vez.
• Prescrição intercorrente: ocorre se o processo ficar paralisado por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho, contados a partir do primeiro marco interruptivo (art. 8º e § 3º).
• Suspensão: o prazo não corre, entre outros casos, durante decisão judicial que suspenda o processo, parcelamento da dívida, acordo de leniência ou de não persecução que abranja os fatos e atraso causado só pelo responsável (art. 7º).

Essas regras se aplicam também à fase interna, no órgão, antes do envio ao TCU (art. 8º da IN-TCU 98/2024). A prescrição pode ser alegada em qualquer fase do processo e também é examinada de ofício, com as exceções do art. 10 da Resolução-TCU 344/2022, como a de acórdão condenatório transitado em julgado há mais de 5 anos.

O que dizem os tribunais

O que fazer ao receber notificação ou citação

1. Anote a data de recebimento e identifique a fase. Notificação do órgão (fase interna) e citação do TCU (15 dias) têm consequências diferentes.
2. Peça cópia integral do processo. Veja o relatório do tomador, o cálculo do débito, a conduta atribuída à empresa e as notificações enviadas.
3. Confira o cálculo do débito. Valor histórico, datas, critério de quantificação e parcelas já ressarcidas devem constar do demonstrativo.
4. Reúna a documentação do contrato. Proposta, contrato, aditivos, medições, notas fiscais, atestes de recebimento, diários de obra, ofícios e e-mails com o fiscal.
5. Verifique a prescrição. Identifique o termo inicial e a data da primeira notificação dirigida à empresa.
6. Avalie pagar, defender ou fazer os dois. Na fase interna, o recolhimento é sem juros; no TCU, a citação admite defesa e recolhimento ao mesmo tempo.
7. Verifique outras frentes. Processo de sanção no órgão, apuração da Lei Anticorrupção, ação de improbidade ou investigação criminal sobre os mesmos fatos mudam a estratégia.

Para uma visão geral de como o escritório atua em processos que envolvem empresas e o Poder Público, veja a página de defesa de empresas em processos de sanção administrativa.

Perguntas frequentes

O que é tomada de contas especial?

É o processo administrativo que apura dano à administração pública federal: reconstitui os fatos, quantifica o dano, identifica os responsáveis e busca o ressarcimento (art. 2º da IN-TCU 98/2024). Começa no órgão onde o dano ocorreu e, depois, é julgado pelo Tribunal de Contas da União (art. 8º da Lei 8.443/1992).

A empresa contratada pode ser condenada em tomada de contas especial?

Sim. Ao julgar as contas irregulares por dano, o TCU fixa a responsabilidade solidária do agente público e do terceiro que, como contratante ou parte interessada, tenha concorrido para o dano (art. 16, § 2º, da Lei 8.443/1992). A IN-TCU 98/2024 manda identificar os contratados que concorreram para o dano ou dele se beneficiaram (art. 18, I, c).

Qual o prazo para se defender na tomada de contas especial?

No TCU, havendo débito, o responsável é citado para, em 15 dias, apresentar alegações de defesa ou recolher a quantia devida (art. 12, II, da Lei 8.443/1992 e art. 202, II, do Regimento Interno do TCU). O prazo conta do recebimento da citação. Quem não responde é considerado revel e o processo segue.

A tomada de contas especial prescreve?

Sim. O STF fixou que é prescritível a pretensão de ressarcimento fundada em decisão de tribunal de contas (Tema 899). No TCU, as pretensões punitiva e de ressarcimento prescrevem em 5 anos, com causas de interrupção e suspensão, e há prescrição intercorrente se o processo ficar parado por mais de 3 anos (Resolução-TCU 344/2022, arts. 2º, 5º e 8º).

Existe valor mínimo para abrir tomada de contas especial?

Sim. Salvo determinação do TCU, a instauração é dispensada quando o débito é inferior a R$ 120 mil ou quando se passaram mais de 10 anos entre o dano e a primeira notificação dos responsáveis (art. 6º da IN-TCU 98/2024). A dispensa não impede outras formas de cobrança, e o limite considera a soma dos débitos do mesmo responsável.

Na tomada de contas especial, o prazo para responder à citação do TCU conta do recebimento da comunicação. Para tratar de um caso concreto, fale com o escritório. Conversar pelo WhatsApp

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