Improbidade administrativa: o que é, tipos de atos, penas e o que mudou na lei

Improbidade administrativa é a desonestidade no trato da coisa pública. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992, também chamada de LIA) define quais condutas são atos de improbidade, quais são as penas e como corre a ação. Ela foi alterada em 2021 pela Lei 14.230 e, entre 2022 e 2026, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu quais mudanças valem. Este guia explica o que é improbidade, os tipos de atos, com exemplos, as penas, quem pode propor a ação, a prescrição, a retroatividade da nova lei e o que interessa às empresas que contratam com o poder público.

O que é improbidade administrativa?

Probidade administrativa é o dever de honestidade de quem lida com recursos e funções públicas. Improbidade é a quebra desse dever de forma qualificada: não basta errar ou descumprir uma norma. A lei protege “a probidade na organização do Estado e no exercício de suas funções” e a integridade do patrimônio público e social (art. 1º).

Desde a Lei 14.230/2021, só há improbidade nas condutas dolosas descritas nos arts. 9º, 10 e 11 (art. 1º, § 1º). Dolo, aqui, é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito; a simples voluntariedade não basta (art. 1º, § 2º). Exercer a função sem ato doloso com fim ilícito afasta a responsabilidade (art. 1º, § 3º), e a divergência de interpretação baseada em jurisprudência também não é improbidade (art. 1º, § 8º). O STF validou essa última regra, desde que a interpretação adotada se apoie em entendimentos do próprio STF, de tribunais superiores ou, na falta deles, em decisões colegiadas de tribunais de segunda instância (ADIs 7156 e 7236).

Improbidade administrativa não é o mesmo que ilícito administrativo em geral. Uma infração disciplinar, um erro formal ou a rejeição de contas não são, por si, improbidade: a lei exige dolo, uma das condutas tipificadas e, no caso do art. 11, lesividade relevante ao bem jurídico protegido (art. 11, § 4º).

Quem responde por improbidade

• Agente público: o agente político, o servidor e todo aquele que exerce, mesmo de forma transitória ou sem remuneração, mandato, cargo, emprego ou função nas entidades protegidas (art. 2º).
• Particular que recebe recursos públicos: a pessoa física ou jurídica que celebra convênio, contrato de repasse, contrato de gestão, termo de parceria ou ajuste equivalente (art. 2º, parágrafo único).
• Terceiro: quem, mesmo sem ser agente público, induz ou concorre dolosamente para o ato (art. 3º).

Quais são os tipos de improbidade administrativa?

A lei divide os atos de improbidade em três grupos. Os incisos de cada artigo trazem exemplos; nos arts. 9º e 10 eles são exemplificativos (“notadamente”), e no art. 11 a lista é fechada.

Quais são as penas por improbidade administrativa?

As sanções podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, e não dependem do ressarcimento nem das sanções penais, civis e administrativas de outras leis (art. 12).

Outras regras do art. 12 que pesam na prática:

• A multa pode dobrar se o valor for ineficaz diante da situação econômica do réu (§ 2º). Nos atos de menor ofensa, a sanção se limita à multa, sem prejuízo do ressarcimento (§ 5º).
• O ressarcimento já feito em outras instâncias pelos mesmos fatos é deduzido (§ 6º), e sanções aplicadas em outras esferas são compensadas (art. 21, § 5º).
• As sanções só são executadas após o trânsito em julgado (§ 9º); a perda da função e a suspensão dos direitos políticos também (art. 20).
• Perda da função pública: a lei limitava a perda ao vínculo que o agente tinha na época do ato (§ 1º). O STF decidiu que a regra é a perda de todas as funções públicas, e o juiz pode, de forma excepcional e fundamentada, deixar de aplicá-la a uma função específica (ADIs 7156 e 7236).
• Proibição de contratar: consta do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) (§ 8º). O STF invalidou o trecho que permitia limitar a proibição ao ente diretamente prejudicado (ADIs 7156 e 7236).

Improbidade administrativa é crime?

Não. A ação de improbidade tem natureza civil e se destina a apurar e punir atos específicos, sem se confundir com a ação civil pública, como o STF afirmou ao interpretar o art. 17-D (ADIs 7156 e 7236). O mesmo fato, porém, pode ser também crime e ser julgado na esfera penal, porque as penas da lei de improbidade se aplicam independentemente das sanções penais (art. 12).

A absolvição criminal não encerra automaticamente a ação de improbidade. Pela decisão do STF, isso só ocorre quando a Justiça criminal reconhece, em decisão transitada em julgado, que o fato não existiu, que o acusado não foi o autor ou que agiu em legítima defesa, em estrito cumprimento do dever legal ou no exercício regular de direito, ou quando a denúncia é arquivada ou rejeitada por um desses três últimos fundamentos (ADIs 7156 e 7236).

Como funciona a ação de improbidade administrativa?

Quem pode propor a ação de improbidade: a lei diz que a ação é proposta pelo Ministério Público (art. 17). O STF restabeleceu a legitimidade, concorrente e independente, das pessoas jurídicas interessadas, como o ente público lesado, inclusive para firmar acordos de não persecução civil (ADIs 7042 e 7043).

1. Inquérito civil365 dias, prorrogável uma vez

   Investigação conduzida pelo Ministério Público. Encerrado o prazo, a ação deve ser proposta em 30 dias, se não for caso de arquivamento.

   Lei 8.429/1992, art. 23, §§ 2º e 3º

2. Petição inicial

   Deve individualizar a conduta de cada réu e trazer elementos mínimos de prova do ato, da autoria e do dolo; do contrário, é rejeitada.

   art. 17, §§ 6º e 6º-B

3. Contestação30 dias

   Prazo comum para os réus contestarem. Havendo possibilidade de acordo, as partes podem pedir a interrupção do prazo por até 90 dias.

   art. 17, §§ 7º e 10-A

4. Preliminares

   Da decisão que rejeita as questões preliminares da contestação cabe agravo de instrumento.

   art. 17, § 9º-A

5. Sentença e execução

   As sanções só são executadas após o trânsito em julgado.

   art. 12, § 9º; art. 20

Durante o processo, podem ser pedidas medidas como:

• Indisponibilidade de bens (art. 16). O STF derrubou as exigências de demonstrar risco concreto e imediato e admitiu o bloqueio quando houver indícios especialmente fortes, mesmo sem urgência, abrangendo também o patrimônio obtido por enriquecimento ilícito (ADIs 7156 e 7236).
• Afastamento do agente do cargo, sem prejuízo da remuneração, por até 90 dias, prorrogáveis uma vez, quando necessário à instrução ou para evitar novos ilícitos (art. 20, §§ 1º e 2º).

Na defesa e na contestação da ação de improbidade, alguns pontos fixados pelo STF importam: não se transfere ao réu o ônus de provar a própria inocência, embora ele deva cumprir as determinações judiciais de apresentar informações e documentos; o juiz não fica preso ao enquadramento jurídico escolhido na petição inicial; e o ressarcimento pode ser cobrado de forma solidária dos responsáveis pelo dano, com as sanções individualizadas para cada réu (ADIs 7156 e 7236). A aprovação ou rejeição das contas pelo tribunal de contas não decide a ação (art. 21, II), e o STF declarou inconstitucional a consulta prévia obrigatória ao tribunal de contas para calcular o dano.

O acordo de não persecução civil exige, no mínimo, o ressarcimento integral do dano e a devolução da vantagem indevida, com oitiva do ente lesado e homologação judicial (art. 17-B).

Qual o prazo de prescrição da improbidade administrativa?

• Prazo geral: 8 anos, contados do fato ou, nas infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência (art. 23).
• Suspensão: a abertura de inquérito civil ou de processo administrativo suspende o prazo por até 180 dias (art. 23, § 1º).
• Interrupção: pelo ajuizamento da ação, pela sentença condenatória e pelos acórdãos que confirmam a condenação ou reformam a improcedência (art. 23, § 4º). O STF manteve essas hipóteses.
• Recontagem pela metade: a lei previa que, interrompido, o prazo recomeçaria por 4 anos (art. 23, § 5º). O STF declarou a regra inconstitucional e fixou o prazo máximo de 20 anos para as ações de improbidade (ADIs 7156 e 7236).
• Ressarcimento: a ação de ressarcimento ao erário fundada em ato doloso de improbidade é imprescritível (Tema 897, reafirmado no Tema 1199).

A nova Lei de Improbidade retroage?

A Lei 14.230, de 25 de outubro de 2021, entrou em vigor na data da publicação (art. 5º). No Tema 1199 de repercussão geral, o STF definiu como ela se aplica aos fatos anteriores:

1. Dolo é exigido em todos os tipos (arts. 9º, 10 e 11).
2. Condenações definitivas não são revistas: a revogação da forma culposa não atinge a coisa julgada nem a execução das penas.
3. Processos em curso: a nova lei se aplica aos atos culposos praticados antes dela, sem condenação transitada em julgado, e o juiz deve verificar se houve dolo.
4. Prescrição: o novo regime não retroage; os novos marcos valem a partir da publicação da lei.

O Plenário do STF aplicou a mesma lógica ao rol taxativo do art. 11: nos processos sem trânsito em julgado, não se mantém condenação baseada apenas no caput do art. 11, por violação genérica de princípios (ARE 1.414.607 AgR-ED).

Improbidade administrativa e empresas

Empresas que contratam com o poder público aparecem em ações de improbidade como terceiras que teriam induzido ou concorrido para o ato (art. 3º). Os pontos que mais pesam:

• Sócios e diretores: não respondem automaticamente pelo ato atribuído à empresa. A lei exigia participação e “benefícios diretos” comprovados (art. 3º, § 1º); o STF derrubou a exigência de benefício direto, mas manteve a necessidade de participação ativa e dolo (ADIs 7156 e 7236).
• Lei Anticorrupção: as sanções da lei de improbidade não se aplicam à pessoa jurídica quando o mesmo ato também for sancionado como ato lesivo da Lei 12.846/2013 (art. 3º, § 2º), e as sanções das duas leis devem respeitar a vedação de punir duas vezes pelo mesmo fato (art. 12, § 7º). Veja o processo administrativo de responsabilização e o acordo de leniência.
• Efeitos econômicos: na responsabilização da pessoa jurídica, o juiz deve considerar os efeitos econômicos e sociais das sanções, para viabilizar a continuidade das atividades (art. 12, § 3º).
• Fusão e incorporação: a empresa sucessora responde apenas pela reparação do dano, até o limite do patrimônio transferido, salvo simulação ou fraude comprovadas (art. 8º-A).
• Licitações: frustrar o caráter concorrencial de licitação para obter benefício está entre as condutas do art. 11 (inciso V), e a proibição de contratar vai para o CEIS (art. 12, § 8º). As sanções administrativas da Lei 14.133 correm em processo próprio.

O que dizem os tribunais

O que fazer diante de uma investigação ou ação de improbidade

1. Identifique a fase e o prazo: inquérito civil, notificação ou citação. A contestação tem 30 dias (art. 17, § 7º).
2. Confira a imputação: qual artigo e inciso, qual conduta de cada réu e quais elementos mínimos de prova a inicial traz (art. 17, § 6º).
3. Verifique a prescrição: data do fato, causas de suspensão e de interrupção (art. 23) e o regime aplicável a fatos anteriores a 2021 (Tema 1199).
4. Reúna os documentos do caso: contratos, processos administrativos, pareceres jurídicos e decisões de órgãos de controle que embasaram a conduta (art. 21, §§ 1º e 2º).
5. Mapeie as outras frentes: processo na Lei Anticorrupção, tomada de contas especial no tribunal de contas, ação penal e sanções da Lei 14.133, para evitar dupla punição (art. 12, § 7º; art. 21, § 5º).
6. Avalie o acordo de não persecução civil com base no ressarcimento e na vantagem a devolver (art. 17-B).

Termos usados neste artigo

Dolo

Vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito descrito nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992; a simples voluntariedade não basta (art. 1º, § 2º).

Indisponibilidade de bens

Bloqueio de bens dos réus, pedido antes ou durante a ação, para garantir a recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial ilícito (art. 16).

Acordo de não persecução civil

Acordo que encerra ou evita a ação de improbidade, com ressarcimento integral do dano e devolução da vantagem indevida, homologado pelo juiz (art. 17-B).

Perguntas frequentes

O que é improbidade administrativa?

É a conduta dolosa, prevista em lei, que enriquece ilicitamente alguém em razão de cargo ou função pública, causa prejuízo ao patrimônio público ou viola deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade. Os tipos estão nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa), e todos exigem dolo (art. 1º, §§ 1º e 2º).

Improbidade administrativa é crime?

Não. A ação de improbidade tem natureza civil, como reafirmou o STF ao julgar as ADIs 7156 e 7236. As penas da Lei 8.429/1992 se aplicam independentemente das sanções penais (art. 12), e o mesmo fato pode, ao mesmo tempo, ser investigado como crime.

Quais são as penas por improbidade administrativa?

Conforme o tipo de ato, a lei prevê perda dos bens acrescidos ilicitamente, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos (até 14 anos), multa civil e proibição de contratar com o poder público ou de receber incentivos fiscais ou creditícios (até 14 anos), além do ressarcimento do dano (Lei 8.429/1992, art. 12). As sanções só são executadas após o trânsito em julgado (art. 12, § 9º).

Qual o prazo de prescrição da ação de improbidade?

A ação prescreve em 8 anos, contados do fato ou do dia em que cessou a infração permanente (Lei 8.429/1992, art. 23). Em 2026, o STF derrubou a regra que fazia o prazo recomeçar pela metade depois de interrompido e fixou o prazo máximo de 20 anos (ADIs 7156 e 7236). O ressarcimento ao erário por ato doloso de improbidade é imprescritível (Tema 897, citado no Tema 1199).

A nova Lei de Improbidade retroage?

Em parte. O STF decidiu que a revogação da modalidade culposa não alcança condenações transitadas em julgado, mas se aplica aos processos em curso sem condenação definitiva, cabendo ao juiz verificar se houve dolo; o novo regime de prescrição não retroage (Tema 1199). O Plenário também aplicou o rol taxativo do art. 11 aos processos sem trânsito em julgado (ARE 1.414.607 AgR-ED).

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